El asunto National Grid Indus: ¿una victoria pírrica?
1. Introducción
El 29 de noviembre de 2011, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) dictó su sentencia en el asunto National Grid Indus. En este asunto, la cuestión clave era si el impuesto de salida sobre el traslado de sede de una sociedad de Holanda al Reino Unido es contrario a la libertad de establecimiento. El TJUE ha respondido a esta cuestión afirmativamente. En este trabajo, se analiza críticamente la decisión del TJUE [2].
2. Marco europeo
2.1. Libertad de establecimiento
La libertad de establecimiento se regula en el artículo 49 del TFUE. De conformidad con este precepto, las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro están prohibidas. Además, el artículo 49 del TFUE prohíbe la imposición de restricciones al establecimiento de agencias, sucursales o filiales por nacionales de cualquier Estado miembro establecido en el territorio de otro Estado miembro. De acuerdo con el artículo 54 del TFUE, no solo las personas físicas sino también las sociedades o empresas, pueden acogerse a la libertad de establecimiento, siempre que se hayan constituido conforme al derecho de un Estado miembro y tengan su sede oficial, administración central o principal lugar de negocios dentro de la Unión [3]. El concepto de establecimiento implica el ejercicio efectivo de una actividad económica por medio de una instalación permanente en otro Estado miembro por una duración indeterminada, de conformidad con constante jurisprudencia del TJE [4]. El concepto por tanto comporta dos factores estrechamente vinculados: el ejercicio de una actividad económica y una ubicación física, ambas con una base permanente o al menos duradera [5].
La libertad de establecimiento básicamente conlleva un derecho de trato nacional. De acuerdo con el artículo 49 del TFUE, la libertad de establecimiento incluye el derecho a constituir y gestionar empresas, en particular sociedades, en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales, sin perjuicio de las disposiciones del capítulo relativo a los capitales. De ello se deduce que no solo el derecho de acceso, es decir el derecho a iniciar una actividad, sino también el derecho de ejercicio, esto es, el derecho a ejercer una actividad, deben no ser restringidos [6]. Además, el artículo 49 del TFUE no solo requiere que el Estado anfitrión trate a los establecimientos de sociedades y nacionales extranjeros del mismo que a los nacionales de ese Estado. De acuerdo con constante jurisprudencia del TJUE, esta norma también requiere que el Estado miembro de origen se abstenga de entorpecer el establecimiento en otro Estado miembro de uno de sus nacionales o de una sociedad constituida bajo su legislación [7]. En otras palabras, tanto elestablecimiento hacia dentro como hacia afuera se rigen por las disposiciones del Tratado relativas a la libertad de establecimiento.
3. La sentencia del Tribunal en National Grid Indus
3.1. Hechos
Los hechos del asunto National Grid Indus pueden esencialmente describirse como sigue. National Grid Indus BV es una sociedad constituida bajo la legislación de Holanda y que tiene su sede de dirección efectiva en Holanda. Como consecuencia, es tratada como una sociedad residente en Holanda y gravada por su renta mundial. En diciembre de 2000, la sociedad traslada su sede de dirección efectiva de Holanda al Reino Unido. En el momento del traslado, la sociedad era titular de un cr édito en libras esterlinas frente a National Grid Company PLC. A raíz de la subida del tipo de cambio de la libra esterlina frente a la moneda holandesa (en ese momento, el florín holandés) se generó, con respecto a dicho crédito, una diferencia positiva de cambio no realizada. En la fecha del traslado, la diferencia positiva de cambio no realizada fue gravada, de acuerdo con las normas de imposición de salida incorporadas a la Ley del Impuesto sobre Sociedades holandés de 1969. National Grid Indus BV interpuso un recurso contra el gravamen de la ganancia no realizada, argumentando, entre otras cosas, que la previsión sobre imposición de salida infringía la libertad de establecimiento del artículo 49 del TFUE. El tribunal holandés de apelación deÁmsterdam no estaba seguro de la compatibilidad de las disposiciones sobre imposición de salida a las sociedades con la libertad de establecimiento y en consecuencia remitió el asunto al TJUE.
3.2. La decisión del TJUE
La decisión del TJUE se reduce esencialmente a lo siguiente. En primer lugar, el TJUE considera que National Grid Indus BV puede invocar la libertad de establecimiento. La razón es que el traslado de la sede de dirección efectiva al Reino Unido no afecta, conforme a la teoría de la constitución que aplica el Derecho de sociedades holandés, a la condición de sociedad holandesa de esa National Grid Indus BV en virtud del Derecho holandés. En otras palabras, conforme a la teoría de la constitución delDerecho civil, National Grid Indus BV no deja de existir como consecuencia de su traslado de sede. Por lo tanto, National Grid Indus BV puede acogerse a la libertad de establecimiento.
En segundo lugar, el TJUE dictamina que la disposición sobre imposición de salida holandesa crea una desventaja de tesorería para las sociedades que trasladan su sede de dirección efectiva al extranjero. Esto es así porque una sociedad que traslada su sede de dirección dentro de Holanda no es gravada por sus plusvalías latentes hasta que estas no se realizan efectivamente. El TJUE dictamina por tanto que la norma holandesa sobre imposición de salida constituye una restricción a la libertad de establecimiento.
La última cuestión es si esta restricción puede estar justificada. El TJUE establece a este respecto que la controvertida imposición de salida pretende gravar plusvalías no realizadas correspondientes a un bien económico en el Estado miembro en el cual se han generado. Las plusvalías realizadas después del traslado de la sede de dirección de la sociedad, por el contrario, se gravan exclusivamente en el Estado miembro de acogida en el que se generan. Sobre esta base, el TJUE dictamina que la restricción está justificada por la necesidad de preservar un reparto equilibrado de la potestad tributaria entre los Estados miembros. La cuestión final es, sin embargo, si un gravamen inmediato es pese a todo desproporcionado. En otras palabras, ¿hay alguna medida menos restrictiva par el contribuyente que permita asegurar un reparto equilibrado de la potestad tributaria? El TJUE responde a esta última cuestión afirmativamente. Por un lado, el Tribunal señala que el gravamen como tal es proporci o nado. Esto significa que Holanda puede establecer definitivamente el importe del gravamen en el mome nto en que la sociedad traslada su sede de dirección efectiva a otro Estado miembro. El Tribunal resuelve a este respecto que Holanda no está obligada a tener en cuenta cualesquiera pérdidas en el tipo de cambio que puedan acontecer después del traslado por National Grid Indus de su sede de dirección efectiva al Reino Unido. Por otro lado, el cobro inmediato del gravamen por el traslado de sede de direc ción efectiva de la sociedad no es proporcionado. El TJUE dictamina que Holanda debería ofrecer al contribuyente la opción entre o bien i) pago inmediato del impuesto o ii) pago diferido del importe del gravamen, posiblemente junto con intereses, hasta el momento de la realizaci ón efectiva de las plusvalías latentes. En este último caso, sin embargo, la carga administrativa que pudiera ocasionarse por el cobro diferido del impuesto debería ser aceptada por el contribuyente. Finalmente, se permite a los Estados miembros tomar en consideración el riesgo de no cobrar el impuesto en este último caso, requiriendo por ejemplo una garantía bancaria al contribuyente.
4. Valoración
La decisión del TJUE plantea muchas cuestiones de interés. En las líneas siguientes, se analizan brevemente varias de ellas.
4.1. Se invalida Daily Mail?
Lo primero de todo, podría plantearse cómo esta decisión del TJUE se relaciona con el asunto Daily Mail. El asunto Daily Mail se refería a una sociedad de inversión establecida en el Reino Unido que quería trasladar su sede de dirección efectiva a Holanda. En el momento del litigio, el Derecho de sociedades del Reino Unido preveía que una sociedad podía trasladar su sede de administración central y control a otro país sin ser liquidada ni disuelta. Sin embargo, conforme a la Ley de los Impuestos sobre la Renta y Sociedades, se prohibía a las sociedades residentes a efectos fiscales en Reino Unido dejar de serlo sin el consen timiento de la Hacienda Pública. En el asunto en cuestión, Hacienda propuso que Daily Mail debería vender al menos parte de sus activos antes de trasladar su residencia fiscal. La cuestión era si el requisit o de la autorizaci ón previa infringía la libertad de establecimiento. El TJUE rechazó la reclamación del contribuyente, sosteniendo que ”el Tratado considera la disparidad de las legislaciones nacionales relativas al vínculo de conexión exigido a sus sociedades, así como a la posibilidad, y en su caso las modalidades de traslado de la sede, formal o real, de una sociedad, constituida conforme a la legislación nacional, de un Estado miembro a otro, como problemas que no están resueltos por las normas sobre el derecho de establecimiento, sino que deben serlo mediante actuaciones legislativas o convencionales, que sin embargo no han llegado a término” [8].
A primera vista, se podría inferir de esta sentencia que los impuestos de salida en el ámbito de la tributación de las sociedades no infringen las libertades del Tratado [9]. Desafortunadamente, el propio TJUE puso en duda si esta conclusiónes correcta. La razón es que el TJUE basó su sentencia, al menos en parte, en la falta de armonización en el ámbito del Derecho de sociedades [10]. Además, el TJUE ha reinterpretado su sentencia en el asunto Daily Mail en el asunto de Derecho civilÜberseering y sugirió que había tratado el tema en Daily Mail solo como una cuestión de Derecho civil más que una cuestión de Derecho tributario [11]. En resumen, parece que el TJUE ha decidido el asunto Daily Mail como una cuestión de Derecho civil (a pesar de que el caso en sustancia fuera una cuestión de Derecho tributario), decidiendo por tanto que la teoría de la sede real no es contraria a la libertad de establecimiento (a pesar de que Reino Unido de hecho se adhirió a la teoría de derecho civil de la constitución). Si el TJUE fuera llamado hoy a decidir de nuevo sobre el mismo conjunto de normas analizadas en el asunto Daily Mail, se podría umo legítimamente preguntar si la decisión sería la misma, a la vista de la decisión del TJUE en el asunto National Grid Indus.
Entretanto, la decisión del TJUE crea una notable diferencia entre impuestos de salidaa la luz a la teoría de Derecho civil de la sede real y dicho impuestos a la luz de la teoría civil de la constitución. Los impuestos de salida a sociedades aplicados en aquellos Estados miembros que siguen la teoría de la constitución más favorable para el mercado interior pueden ser examinados a la luz de la libertad de establecimiento, mientras que los impuestos de salida a sociedades aplicados en aquellos Estados miembros que siguen la teoría de la sede real menos favorable para el mercadointerior no pueden. Esto es un resultado bast ante paradójico [12].
4.2. Pérdidas y títulos post-emigación
Una segunda cuestión es cómo la decisión del TJUE se conjuga con la decisión en el asunto N. [13]. En el asunto N., el TJUE sostuvo que el impuesto holandés de salida sobre el traslado de domicilio de una persona física accionista sustancial de Holanda al Reino Unido es contrario a la libertad de establecimiento conforme al artículo 49 del TFUE, aunque el accionista pudiera optar por diferir el pago del impuesto debido.Esto era así porque la posibilidad del diferimiento del pago del impuesto estaba condicionada a la prestación de garantías por el contribuyente. El TJUE mantuvo quela Directiva de Asistencia Mutua y la Directiva de Cobro constituían medidas menos restrictivas que habrían igualmente asegurado la efectividad del sistema tributario holand és. Además, las minusvalías del accionista producidas después del traslado de domicilio no eran tenidas en cuenta por Holanda. El TJUE entendió que Holanda debía tener en cuenta estas reducciones si no hubieran sido tenidas en cuenta por el Reino Unido.
Si se compara este fallo con la decisión del TJUE en el asunto National Grid, las contradicciones son sorprendentes. En National Grid Indus, el TJUE permite que Holanda, al contrario que en la decisión en el asunto N., tome en consideración el riesgo de no cobrar el impuesto exigiendo, por ejemplo, una garantía bancaria al contribuyente. El TJUE no explica claramente por qué decide separarse de su criterio en el asunto N. en este punto. Quizás, el TJUE aprecia una diferencia entre el cobro del impuesto relativo a un solo activo en el caso de cam bio de domicilio d e un accionista persona física y el cobro del impuesto relativo a un complejo de activos empresariales en el caso de traslado de la sede de la sociedad. Esta explicación encontraría algún apoyo en la decisió n del TJUE en X AB and Y AB , cuyo asunto fueresuelto algunos años antes que el asunto N. [14]. X AB and Y AB se refería a una norma tributaria sueca sobre fusiones que preveía que las transferencias de acciones a una sociedad extranjera fueran gravadas de forma inmediata, mientras que las transferencias de acciones a una sociedad sueca se beneficiaban de un aplazamientodel impuesto. El TJUE decidió que un pago final inmediato en el caso de emigración constituye una restricción desproporcionada. El TJUE sostuvo que la cohesión de la norma tributaria sueca podía garantizarse mediante medidas menos restrictivascentradas en el riesgo de una emigraci ón definitiva del contribuyente. El TJUE sugirió, ante tal eventualidad, que el Estado miembro creara un sistema de pagarés u otras garantías necesarias para asegurar el pago del impuesto por si el transmitente se trasladaba permanentemente a otro país. Por consiguiente, aquí también aparentemente el TJUE aceptó garantías como una medida proporcionada.
A pesar de ello, se debe recordar que en el per íodo impositivo en juego en el asuntoX AB y Y AB la Directiva de Cobro no era aplicable en el ámbito de la imposición directa. En el asunto National Grid Indus case, por el contrario, sí lo era. No está por tanto claro por qué el TJUE no se refirió a la Directiva de Cobro (y a la Directiva de Asistencia Mutua) en National Grid Indus como medida adecuadas que podrían asegurar el cobre efectivo del impuesto de forma menos restrictiva que las garantías bancarias y similares. En general, da la impresión de que el TJUE ha relaj a do su constant e jurisprudencia que comporta que los Estados miembros deberían hacer uso de las Directivas de Asistencia Mutua y Cobro confiando en la efectividad de la supervisi ón fiscal y el cobro de impuest o como motivo de justificación.
Una segunda contradicción es que el TJUE decide que Holanda no está obligada a tener en cuenta cualesquiera pérdidas del tipo de cambio que puedan ocurrir después del traslado por National Grid Indus de su sede de dirección efectiva, aunque esas posibles diferencias negativas de cambio en la libra esterlina, puedan, por diversas razones, no materializarse en el Reino Unido. Parece que el TJUE da plena eficacia al principio de territorialidad en este punto, y no tiene en cuenta, co m o hizo en el asunto N., excepciones a este principio. El TJUE parece introducir así una distinción entre contribuyentes que gestionan directamente una empresa (territorialidad plena) y contribuyentes que gestionan indirectamente una empresa a tra vés de una participación sustancial (territorialidad condicionada). Además, el TJUE reconoce un riesgo de doble imposición o doble deducción de pérdidas si Holanda debiera tener en cuenta futuras fluctuaciones monetarias. Se admite que, en general, esto podría ser cierto. La cuestión es, sin embargo, que en el asunto que nos ocupa esto no ocurría en absoluto. No obstante, por razones indeterminadas, el TJUE opta aquí por un enfoque de “todo o nada”, lo que significa que l a s futuras devaluaciones de la moneda no tienen que ser tenidas en cuenta por Holanda in concreto ya que hay un riesgo de doble deducción de pérdidas o doble imposición in abstracto.
4.3. ¿Aumento requerido por el Estado de acogida?
Como se expuso es la sección anterior, el TJUE decidió en National Grid Indus que Holanda no está obligada a tener en cuenta las pérdidas en el tipo de cambio que puedan ocurrir después del traslado por National Grid Indus de su sede de dirección efectiva al Reino Unido. Una cuestión relacionada con la anterior es si el Estado miembro de acogida debería reconocer un aumento de la base imponible por la inmigración de la sociedad. Esta solución podría extraerse del parágrafo 58 de la sentencia del TJUE. Dicho parágrafo señala lo siguiente:
“58 Dado que en una situación como la controvertida en el asunto principal los beneficios de la sociedad que ha trasladado su sede de dirección efectiva sólo se gravarán, con posterioridad a dicho traslado, en el Estado miembro de acogida de conformidad con el principio de territorialidad fiscal, asociado a un componente temporal, corresponde también a ese último Estado miembro -habida cuenta del vínculo, antes mencionado, entre los activos de una sociedad y sus beneficios imponibles y, por consiguiente, por razones de simetría entre el derecho a gravar los beneficios y la facultad de deducir las pérdidas- tener en cuenta, en su régimen tributario, las fluctuaciones del valor de los activos de la sociedad en cuestión producidas desde la fecha en la que el Estado miembro de origen perdió todo punto de conexión fiscal con dicha sociedad [la cursiva es nuestra].”
En mi opinión, sin embargo, la conclusión anterior no puede extraerse de la consideración transcrita. Lo único que el TJUE está diciendo aquí es que el principio de territorialidad en ningún caso requiere que el Estado de origen tenga en cuenta la deducción de las fluctuaciones de valor ocurridas después del traslado, y que, a lo sumo, tales fluctuaciones podrían tenerse en cuenta en el Estado miembro de acogida. Quizás, el TJUE est aba asumiendo que el Estado miembro de acogida reconocería un aumento en la base imponible (lo cual estaría en línea con el principio de territorialidad), pero sabemos que eso no se da siempre en la realidad. El TJUE no requirió, sin embargo, del Estado miembro de acogida que reconozca un aumento en la base imponible. Es difícil creer que en un asunto que afecta al tema de la compatibilidad de los impuestos de salida a sociedades con el Derecho de la UE, el TJUE entrara a decidir sobre otro fundamental y controvertido tema de una posible obligación de conceder un aumento en la base, casi entre paréntesis y sin dar a los Estados miembros la oportunidad de expresar su punto de vista en este asunto y defenderse. En mi opinión, es por lo tanto difícil de creer que el TJUE hay realmente decidido sobre este tema que queda casi completamen te al margen del objeto de la cuestión preliminar.
4.4. ¿Cómo se establece el momento de la realización?
Como se expuso anteriormente, el TJUE sostuvo en National Grid Indus que el contribuyente debía tener la posibilidad de diferir el pago de los impuestos hasta el momento de la efectiva realizaci ón de la plusvalía. Una cuestión a este respect o es: ¿cómo se debe determinar cuándo la plusvalía se ha realizado efectivamente? Por desgracia, el TJUE guarda silencio sobre esta cuestión. En el caso de National Grid Indus, se podría atender al momento en que el grupo por cobrar es reembolsado o posiblemente exonerado. Esto podría, no obstante, plantear nuevas dificultades si el contribuyente decidiera simplemente no reembolsar el grupo a cobrar o al menos posponer el reembolso sustancialmente.
Cuestiones similares surgen en el caso de otros activos. Dependiendo del tipo y de la naturaleza del activo, la realización podría determinarse con base en la efectiva disposición de los activos transferidos o con base en la depreciación anual de los activos empresariales transferidos. Este sistema se aplica ya esencialmente por Holanda pero solo en situaciones en que los activos se transfieren de una oficinaprincipal holandesa a una rama extranjera. Se podría argumentar, sin embargo, que el mismo sistema podría aplicarse también en caso de traslado de sociedad. De nuevo, es de lamentar que el TJUE no haya dado ninguna pista a este respecto.
4.5. El elemento del ”interés”
Una última cuestión atañe a las condiciones en las que se permite a un contribuyente elegir aplazar el pago del impuesto debido. El TJUE admite en el parágrafo 73 de su sentencia que los Estados miembros deberían ofrecer la posibilidad de aplazar el pago del impuesto, posiblemente junto con intereses de acuerdo con la legislación nacional aplicable. ¿Significa esto que el aplazamiento del pago puede sujetarse a una obligación del contribuyente de pagar intereses? ¿O significa que el cálculo del impuesto como tal podría incluir como elemento un interés, pero que el aplazamiento de la cantidad deb ida, incluido ese interés, debería ser sin intereses? Ambas lecturasson defendibles. Si la primera lectura es correcta, puede decirse que el TJUE ha eliminado una restricción (la ventaja del pago al contado) pero introduciendo una nueva restricción al mismo tiempo (la obligación de pagar intereses durante el período del aplazamiento). Si esto es cierto, la decisión en el asunto National Grid Indusparece una v ictoria p írrica. En suma, el beneficio del aplaz a miento con la obligación de pagar intereses será probablemente mínima o incluso nula comparada con la desventaja del pago en efectivo de forma inmediata el momento del traslado de la sociedad. Por lo tanto, permitiendo a los Estados miembros cargar el interés durante el período del aplazamiento del impuesto, la sentencia del TJUE quedar ía inmediatamente sin efecto. Desde mi punto de vista, resulta difícil creer que esto sea lo que el TJUE ha pretendido decir, teniendo además en cuenta lo bastante lacónicamente que el Tribunal se ha referido a la posibilidad de cobrar intereses. Si est a hubiera sido una cuestión crucial, sería de esperar que el TJUE se hubiera detenido con mayor detalle sobre es ta posibilidad del cobro de intereses. La segunda lectura es, por tanto, a mi juicio, mucho más plausible. Se observa, sin embargo, que el Gobierno holandés ha indicado en un Decreto ya publicado que seguirá la primera interpretación cuando aplique el National Grid Indus [15]. En mi opinión, queda por ver si esta interpretación está en línea con National Grid Indus.
5. Consideraciones finales
El resultado en National Grid Indus se ha esperado mucho tiempo. Lamentablemente, la decisión del TJUE no está clara en todos los puntos y, además, choca con algunas decision e s anteriores del Tribunal en materia de imposición de salida. En consecuencia, la sentencia plantea muchas nuevas cuestiones. En particular, serían necesarias más orientaciones sobre cómo determinar el momento de realización efectiva de la plusvalía. Lo mismo ocurre con la posibilidad de que los Estados miembros cobren intereses. Podría argumentase que el TJUE ha aceptado que el aplazamiento del pago puede hacerse sujeto a una obligación para el contribuyente de satisfacer intereses. Esto significaría, sin embargo, que la decisión en National Grid Indus resultaría ser una victoria p írrica. Resulta difícil creer que esto sea lo que el TJUE ha pretendido realmente decir. Actualmente, varios procedimientos de infracción están pendientes ante el TJUE en los que varios regímenes de imposición de salida de varios Estados miembros (incluido Holanda) se cuestionan por la Comisión Europea. Es de esperar que el TJUE clarifique las incertidumbres surgidas en National Grid Indus en sus futuras decisiones en estos asuntos.
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