1. Defectos del actual sistema de tributación de las empresas multinacionales en la Unión Europea

Como regla general, las empresas multinacionales (MNEs) son gravadas por separado en cada uno de los países en las que operan sobre la base de las rentas producidas en cada jurisdicción (tributación en la fuente) ^[2]. Con esta finalidad, deben llevar contabilidades distintas para las unidades de la empresa en cada país (contabilidad separada), SA) atribuyendo cada partida de gastos e ingresos a cada unidad de negocio sobre la base -por la convención universalmente aceptada del principio de libre concurrencia “arm’s-length” pricing (ALP), que es el de precios comparables o estimados para las transacciones del mercado similares entre empresas independientes.

Pero este sistema, aunque ha estado funcionando durante varias décadas, nunca ha dado resultados satisfactorios (Klemm 2001, McLure and Weiner 2000). La integración está incrementando estas dificultades ya que las transacciones intragrupo están adquiriendo cada vez más relevancia en las operaciones de las MNEs, y la integración del mercado financiero amplia las oportunidades para la planificación fiscal en la asignación de las rentas y para la financiación de las deudas de capital.

Por lo que respecta al principio ALP aplicado por las administraciones tributarias para prevenir la manipulación de beneficios, Devereux y Keuschnigg (2009) recientemente han desarrollado y estimado un modelo que muestra cómo los precios que derivan de la aplicación de dicho principio difieren sistemáticamente de los precios pactados entre partes independientes. Estos autores llegan a la conclusión de que la aplicación del principio ALP distorsiona la actividad multinacional reduciendo la capacidad de endeudamiento e inversión de filiales extranjeras y la elección organizativa entre la inversión directa y la subcontratación.

Estas dificultades conceptuales se ven agravadas por problemas de vigilancia no fáciles de resolver, pues todas y cada una de las transacciones tienen que ser valoradas y controladas por las Administraciones tributarias ^[3]. Por supuesto, éste es precisamente el ámbito donde podrían surgir los desplazamientos de beneficios. Cuando las opiniones de las autoridades tributarias discrepan sobre cuál debe ser el tratamiento aceptable de una concreta transacción, se pueden suscitar problemas de doble imposición o de lagunas en las normas tributarias.

La doble imposición y las lagunas de la legislación tributaria pueden también resultar de la combinación diferente de fuente y trato de residencia de dividendos transfronterizos y pagos de intereses acumulados para la sociedad matriz o los accionistas. La compensación de pérdidas no está en general permitida para filiales, y solamente lo está dentro de (diferentes) ramas de actividad. El diferimiento del gravamen de los beneficios de ramas de actividad no está normalmente permitido mientras que sí está permitido para filiales; podrían surgir reclamaciones tributarias conflictivas con la legislación sobre control de compañías extranjeras dictada por varios países para contrarrestar la reserva de ganancias en paraísos fiscales.

En suma, las MNEs en la Unión Europea se enfrentan con elevados costes para intentar cumplir los requerimientos de veintisiete sistemas tributarios diferentes y a una considerable incertidumbre respecto a la correcta aplicación de las reglas; las Administraciones tributarias se enfrentan con problemas igualmente difíciles de resolver a la hora de verificar la correcta aplicación del principio ALP; los conflictos sobre bases tributarias, doble imposición o lagunas en las normas tributarias son frecuentes.

Por lo tanto, hay crecientes llamadas para una revisión de las reglas sobre tributación en el Impuesto sobre Sociedades de empresas de la Unión Europea, con la finalidad de reforzar la competitividad de las empresas europeas para convertir la Unión en un lugar atractivo para los negocios.

La revisión del sistema de tributación en el Impuesto sobre Sociedades debería constituir una oportunidad para reducir las distorsiones y las consiguientes ineficiencias. Un informe reciente ^[4] examina este tema exhaustivamente, tanto desde una perspectiva nacional como internacional, e informa sobre las estimaciones recientes de estas distorsiones en la literatura económica. El informe señala los cambios entre rentas del capital y del trabajo en la parte alta de la lista de distorsiones. Los desplazamientos de rentas entre jurisdicciones se sitúan como la segunda fuente más relevante de distorsiones. Finalmente los efectos de la tributación sobre la localización de las empresas y la inversión directa extranjera son la tercera fuente de distorsiones.

El debate académico ha identificado y discutido varios enfoques para reformar las actuales reglas que pueden ser explorados. Un considerable apoyo se ha desarrollado en el ámbito de la Unión Europea en relación con algún tipo de base común consolidada en el Impuesto sobre Sociedades. La fórmula de reparto consistiría en asignar rentas entre las distintas jurisdicciones tributarias.

Entendemos que un enfoque radicalmente diferente también podría considerarse puesto que ofrece grandes ventajas de eficiencia, simplicidad y descentralización. Implica abandonar la renta de la sociedad como base tributaria relevante para gravar con un tipo moderado alguna medida amplia de la actividad de la empresa.

2. Coordinación de la tributación del Impuesto sobre Sociedades en la Unión Europea

El Tratado de la Unión no hace una referencia explícita a la armonización de la imposición directa pero el Artículo 94 abre la vía para iniciativas comunitarias para “la aproximación de las leyes, reglamentos o disposiciones administrativas de los estados miembros que directamente afecten al establecimiento y funcionamiento del mercado común” ^[5], lo que ha servido de base legal para las directivas existentes en el ámbito de la imposición directa. Las decisiones en esta materia requieren de la unanimidad de votos en el Consejo.

De todos modos algunas propuestas para la armonización del Impuesto sobre Sociedades han sido debatidas en el seno de la Comunidad Europea durante los últimos 30 años ^[6]. En general, los argumentos para la armonización de la fiscalidad de las sociedades no han parecido muy convincentes; en todas las ocasiones no han encontrado suficiente apoyo entre los Estados miembros de la Unión Europea. Al comienzo de la década de los noventa la Comisión decidió concentrarse en medidas limitadas esenciales para la implementación del Mercado Único: se dieron diversos pasos para reducir los obstáculos fiscales a las operaciones transfronterizas, incluyendo la Directiva de fusiones (90/434), la Directiva sobre empresas matrices y filiales (90/435) ^[7] y el Convenio de Arbitraje sobre la resolución de conflictos sobre precios de transferencia (90/436) ^[8].

La competencia fiscal perjudicial fue analizada por el Comité de Asuntos Fiscales de la OCDE en un Informe sometido al Consejo de Ministros de la organización en 1998; el Consejo aprobó la propuesta (no vinculante) de Directrices para restringir las prácticas de competencia fiscal perjudicial y creó un Foro para su desarrollo en los Estados miembros y en los no miembros. El Informe de la OCDE se centra en las actividades financieras y de servicios, no específicamente en la imposición de sociedades, y suministra los criterios para la identificación de los regímenes tributarios preferenciales así como de las medidas para contrarrestar sus efectos.

En la Unión Europea, el Consejo Europeo llegó a un acuerdo en Dublín en Diciembre de 1996 sobre la necesidad de abordar la cuestión de la competencia fiscal, que se plasmó un año después en la Comunicación de la Comisión Europea

“Hacia la coordinación fiscal en la Unión Europea. Paquete de medidas para hacer frente a la competencia perniciosa” ^[9]. La Comunicación preveía un conjunto coordinado de medidas, conocido como “paquete Monti”‘: un Código de Conducta sobre la competencia fiscal perniciosa, medidas para armonizar la fiscalidad del ahorro y la eliminación de la retención fiscal en los pagos de intereses y cánones entre empresas del grupo. El paquete original tuvo claramente ambiciones de ir más allá en la lucha contra la competencia fiscal perniciosa en el ámbito de la armonización de la política fiscal, pero la negociación posterior lo impidió. El Código de Conducta fue aprobado en 1998 y el resto del paquete en 2003.

En el Código de Conducta ^[10] los factores para identificar la competencia fiscal perjudicial eran básicamente los mismos que los propuestos por la OCDE, con ciertos detalles adicionales relativos a las prácticas administrativas discriminatorias. En algunos aspectos el alcance del Código fue más amplio que el de las Directrices de la OCDE, mientras que en otros fue más reducido. Así, fue más amplio en cuanto que se aplicó a cualquier medida capaz de influir en la localización de actividades empresariales, incluyendo las llevadas a cabo dentro del grupo. Y fue más reducido porque, de conformidad con el artículo 90 del Tratado ^[11], se centró en la discriminación preferencial del trato fiscal y no en el nivel de los tipos de gravamen. Aún cuando el Código no sea legalmente vinculante, exigió a los Estados miembros que se abstuvieran de introducir nuevas medidas de competencia fiscal perjudicial con respecto a la tributación de rentas empresariales y retirasen las existentes.

A finales de los noventa, los Estados miembros pidieron a la Comisión que preparase un estudio analítico sobre la fiscalidad de las empresas en la Unión Europea. El estudio de la Comisión Europea (2001a) ^[12], publicado en 2001, fue acompañado de una Comunicación de la Comisión (2001b) “Hacia un mercado interior sin obstáculos fiscales – Una estrategia destinada a dotar a las empresas de una base imponible consolidada del impuesto sobre sociedades para sus actividades a escala comunitaria” ^[13]. Estos documentos advertían que la creciente integración de los mercados de bienes, servicios y capitales, estaban magnificando los costes y de las distorsiones del mantenimiento de sistemas fiscales diferentes. Aportaban como pruebas fehacientes sobre el tamaño de estas distorsiones, la existencia de divergencias muy grandes en los tipos de gravamen efectivos sobre las bases imponibles que multiplican las oportunidades para la evasión y el abuso, las lagunas en las normas tributarias y la doble tributación.

La Comisión propuso varias alternativas para proveer a las empresas con una base imponible consolidada para sus actividades a escala comunitaria. Los dos principales métodos alternativos al actual sistema SA/ALP que han obtenido el consenso a nivel europeo son: el sistema de imposición según las normas del Estado de origen (Home State Taxation HST) y la Base Común Consolidada (Common Consolidated Tax base CCTB); ambos implican el gravamen de la base común consolidada de la renta de las empresas multinacionales.

Bajo el sistema HST la base tributaria común es la del estado de residencia legal de la empresa principal o matriz; en la práctica es un sistema de mutuo reconocimiento de bases tributarias nacionales para el gravamen de las empresas multinacionales en el que las empresas sujetas a diferentes legislaciones tributarias operarían dentro del mismo mercado nacional. Consecuentemente, cada jurisdicción fiscal puede ser requerida para liquidar y recaudar impuestos sobre las empresas operando bajo diferentes normas y tradiciones administrativas en veintisiete pa íses diferentes. Por esta razón, incluso sus proponentes han reconocido que el sistema HST no funcionaría a menos que el sistema tributario y legal de los pa íses participantes estuviera muy estrechamente alineado ^[14].

Bajo el sistema CCBT, por otro lado, los Estados miembros tendrían que acordar una definición común de la renta gravable, y las MNEs podrían optar por esta definición de renta gravable -consolidada a nivel de la Unión, y luego repartir entre las jurisdicciones con una fórmula acordada y gravadas con tipos de gravamen nacionales-, en lugar de una tributación distinta en cada país bajo el sistema SA/ALP. En este caso, cada Administración tributaria solamente tendría que tratar, dentro de sus fronteras, con su propio sistema y el dela Unión.

Fuest (2008) sintetiza los principales elementos de la propuesta CCCTB reflejando las conclusiones del grupo de trabajo CCTB creado por la Comisión en 2004 ^[15]: un conjunto de reglas para el cálculo de los beneficios gravables, la base común será consolidada y repartida entre los Estados miembros. Debería ser opcional y los Estados miembros mantendrían su autonomía para fijar los tipos impositivos. El grupo de trabajo recomienda la introducción del sistema CCTB en el marco de la cooperación reforzada, lo que significa que un subgrupo de Estados miembros podían empezar y otros Estados añadirse más tarde.

Las principales ventajas de este enfoque son el que habría una compensación total de pérdidas dentro de las empresas del grupo y el que los precios de transferencia no tendrían más importancia (aunque el nuevo sistema tendría necesariamente que detenerse en las fronteras de la Unión Europea, con el sistema SA-ALP todavía sería aplicable a actividades intra-grupo y unidades de negocio establecidas en países que no forman parte de la Unión Europea). Esta propuesta tiene potencial para reducir los costes de administración y cumplimiento ^[16]. Está menos claro qué ocurriría con la eficiencia y la asignación de capital ^[17]. Se ha señalado ^[18] que está “todavía pendiente una evidencia convincente de los beneficios económicos directos por la introducción de la CCCTB que sea bastante significativa para convencer a los Estados miembros que el proyecto es digno del esfuerzo”.

El obstáculo principal con este enfoque se refiere a la consolidación intra-grupo, ya que un modelo jurídico/contable uniforme del grupo de empresa y la tributación del grupo no está disponible. Efectivamente, el beneficio intra-grupo y la consolidación de pérdidas existen sólo en algunos Estados miembros y las reglas de consolidación varían considerablemente entre ellos. Los aspectos críticos con respecto a esta cuestión son la identificación del grupo, con las nociones asociadas de empresas controladoras y controladas, y los criterios para la consolidación del activo y del pasivo; además, todos los países tienen legislación anti-abuso específica que interfiere en asuntos como la compensación de pérdidas o la definición de reservas. En algunos países una compañía matriz tendrá que incluir la renta de sus filiales en las propias, y pagar el impuesto en consecuencia; en otros, las pérdidas de una compañía pueden ser “pasadas” a otra compañía del grupo. Teniendo en cuenta estas diferencias, fijar los estándares comunes para la tributación del grupo no será más fácil que acordar una base imponible común.

Otro elemento crítico se refiere a la fórmula de reparto ^[19]. La FA es una herramienta para la asignación de rentas generadas por una empresa que opera en más de una jurisdicción, y no alcanza la consolidación de beneficios y pérdidas de las compañías relacionadas. Más bien, es básicamente una alternativa presuntiva a SA/ALP que usa variables tales como activos, ventas y número de trabajadores para repartir los beneficios de la empresa entre las unidades de negocio; para funcionar correctamente, presupone el acuerdo entre las jurisdicciones fiscales sobre la definición de las unidades de negocio y la base imponible ^[20].

La contribución de cada unidad de negocio a los beneficios en conjunto se supone que es proporcional a los factores incluidos en la fórmula, con dos consecuencias: primera, los beneficios estimados para cada unidad de negocio pueden desviarse significativamente de la actual distribución; y, segundo, la inclusión de una variable en la fórmula es equivalente a gravar ese factor de producción. En ambos casos pueden aparecer incentivos perversos, distorsiones y pérdidas de eficiencia. Bajo la formulación del reparto, los factores incluidos en la fórmula tendrían que ser gravados por los tipos de gravamen nacionales, por tanto restableciendo incentivos para el factor y para el desplazamiento de beneficios. El principal beneficio sería una reducción dramática en la burocracia y las inseguridades inherentes al principio SA/ALP.

Finalmente, a pesar de los extraordinarios esfuerzos y del trabajo desarrollado durante años, el modelo de la Comisión nunca fue totalmente probado por los Estados miembros para gravar las rentas y los mecanismos administrativos. No es por ello sorprendente que el Comisario encargado de este proyecto no consiguiera la aprobación de la Comisión y la propuesta ni siquiera fue enviada al Consejo o al Parlamento para su toma en consideración. El proyecto ahora parece estar muerto.

3. La tributación presuntiva descentralizada de las empresas multinacionales

Aun cuando fuese posible encontrar soluciones satisfactorias para todos los obstáculos inherentes a la definición de una base común consolidada en el Impuesto sobre Sociedades, todavía quedaría una dificultad específica relativa a la misma definición de renta empresarial. La renta empresarial es fundamentalmente una magnitud contable convencional, cuya definición varía dependiendo del propósito que uno persigue. La creciente importancia de los intangibles y del capital humano en los recursos de las empresas está oscureciendo la tradicional distinción entre capital circulante y gasto de capital y cambiando la naturaleza de los riesgos y compensaciones. Además, la definición de renta gravable a menudo refleja decisiones implícitas o explícitas para favorecer a ciertos factores de producción, forma de inversión y financiación y localización de inversiones. Hacer referencia a rentas societarias tenía sentido cuando la tributación de las empresas era un apoyo para la tributación de las personas físicas dentro de un sistema dirigido a la imposición progresiva comprensiva de las rentas personales; sin embargo, la mayoría de los países han renunciado a tales ambiciones y han adoptado un sistema “dual” de tributación que trata a las rentas de capital con más clemencia que otros tipos de rentas personales.

Y con todo, las rentas empresariales no son la única base imponible posible: alguna forma de tributación relacionada con los inputs u outputs empresariales podría proporcionar un sistema más simple y más eficiente para recaudar tributos de las empresas que realizan operaciones transfronterizas. Sadka and Tanzi (1993) propusieron gravar activos físicos brutos de las empresas como un indicador de rentas normales o medias. Sin embargo, hoy su propuesta no es probablemente adecuada para proporcionar un indicador seguro de renta debido al mayor peso de los intangibles y los servicios en el valor añadido ^[21]. Una base más significativa podría ser brindada por el total del pasivo o deudas brutas, incluyendo el capital y las reservas. Toda discriminación entre diversos tipos de financiación desaparecería entonces, dado que el patrimonio neto y la deuda serían gravados del mismo modo. Sin embargo, esta variable sólo podría ser utilizada para determinar el total de renta consolidada de las MNEs a nivel de la Unión Europea, puesto que no habría una forma simple de distribuir activos y deudas a unidades de negocio descentralizadas dentro del grupo. Otra alternativa para gravar a la empresa a través de sus ganancias es la propuesta por Bradford (2004) conocida como “Impuesto X (X Tax)” para la actividad empresarial que es como un impuesto sobre el consumo con una base más amplia para hacer posible una simplificación sustancial del sistema tributario y una mayor neutralidad fiscal con respecto a las decisión sobre cuánto, dónde y en qué forma invertir.

Una aproximación radicalmente diferente también está disponible y parece ofrecer considerables ventajas en términos de eficiencia, simplicidad y descentralización, incluyendo una autonomía administrativa total de las autoridades tributarias nacionales: implica gravar con un tipo moderado alguna medida presuntiva de la actividad empresarial como el valor añadido de la compañía, las ventas o el empleo. Por supuesto, estas son precisamente las variables usualmente consideradas para la fórmula de reparto; aquí, sin embargo, se aplicarían directamente sin tener primero que sufrir las complicaciones de encontrar una definición de base común y de resultados empresariales consolidados a nivel de la Unión Europea. La referencia a una base más amplia, sin exenciones ni deducciones, permitiría fijar tipos impositivos bajos.

La aplicación de este modelo requiere la adopción de la tributación pura en la fuente. Idealmente, la tributación adicional de las rentas del ahorro en el país receptor debería también evitarse; sin embargo, el acuerdo en esto puede resultar escurridizo, porque pertenece al dominio de la fiscalidad de las rentas de las personas físicas, una reserva atentamente custodiada de las políticas fiscales nacionales.

La elección de la base imponible común debería evitar la introducción de incentivos o sanaciones no deseados para diferentes factores productivos, activos y formas de financiación. No habría descuentos por pérdidas, de acuerdo con una “visión del beneficio” de la fiscalidad de las empresas y el mencionado objetivo de fortalecer los usos productivos de activos. Los tributos pagados no serían deducibles de ninguna otra obligación fiscal. Los pagos de intereses sobre la deuda deberían gravarse sobre una base igual que las ganancias y el prejuicio comúnmente observado a favor de la financiación de deuda sería eliminado.

Por supuesto, el valor añadido de la empresa incluye los beneficios, y en este sentido el incentivo para las empresas de manipular los precios de transferencia podría reaparecer; de todos modos, este incentivo estaría muy debilitado, porque los beneficios representan una proporción bastante pequeña del valor añadido total. Una razón adicional para descartar la fiscalidad basada en la renta y avanzar hasta otro sistema de imposición basado en la producción deriva de la naturaleza federal y descentralizada de la Unión.

Mientras que gravar los rendimientos de capital a nivel nacional puede desincentivar la inversión, gravar a las empresas a cambio de las ventajas de ubicación en cada país podría no implicar similares desincentivos, y de hecho parecería ser “horizontalmente” eficiente. Países que ofrezcan infraestructuras de calidad, con plantillas cualificadas y normas comerciales simples, podrían exigir que las empresas pagasen impuestos acordes a los beneficios proporcionados. En última instancia, diferentes tipos de gravamen tendrían que reflejar la cualidad de las instituciones locales, las infraestructuras y el clima empresarial.

4. Conclusiones

EL sistema vigente en materia de fiscalidad transfronteriza de rentas empresariales en la Unión Europeaproduce grandes distorsiones en la asignación de capital y perversos incentivos para comprometer la distribución de beneficios entre los Estados miembros y la evasión fiscal. Con una creciente integración en el mercado interno, los costes de cumplimiento y la erosión de bases fiscales es probable que se incrementen. Esto dificulta el correcto funcionamiento del mercado interior y justifica las iniciativas a nivel comunitario.

Un sistema fiscal eficiente debería tener tres características: en la medida de lo posible, debería eliminar la contabilidad separada de rentas por las Administraciones tributarias y el principio arm’s length pricing de las transacciones intra-empresas; debería tener una única definición común de base imponible societaria; y debería abandonar la renta efectiva como la magnitud perseguida en beneficio de la renta normal o algún otro indicador presunto de la actividad empresarial.

No hay necesidad de armonizar los tipos de gravamen dentro de la Unión Europea dado que la competencia entre jurisdicciones para atraer capital productivo aumenta la eficiencia. Con el tiempo, las disparidades en tipos de gravamen que se aplican sobre las empresas entre países disminuirán pero no desaparecerán, porque la localización de inversiones responde a muchos factores, de los que la tributación es sólo uno de ellos. En el equilibrio, los impuestos sobre sociedades tenderán a aproximarse, o por lo menos a no exceder significativamente los beneficios netos conjuntos en cada ubicación. Las políticas fiscales nacionales y la autonomía de las Administraciones tributarias pueden ser preservadas, dando como resultado beneficios de flexibilidad, corresponsabilidad fiscal respecto a los electores nacionales y disciplina fiscal.

Hay dos posibles aproximaciones de cara al diseño de un sistema efectivo de tributación de las rentas empresariales en la Unión Europea. La primera pasa por consolidar las operaciones de las MNEs en la Unión Europea, usando la base común aceptada como la variable de referencia, y luego repartir esta base imponible total usando algunos indicadores presuntos de la actividad en cada jurisdicción fiscal – por lo tanto, implícitamente, de los beneficios probables que provienen de cada ubicación. La fórmula de reparto debería respetar los requisitos de neutralidad entre factores productivos y las formas de financiación societaria.

Una aproximación radicalmente diferente sería designar un sistema totalmente descentralizado donde cada autoridad nacional gravase la actividad de las empresas con tipos libremente elegidos aunque usando una definición común de base imponible. La base imponible común tendría que ser un indicador objetivo y fácilmente medible de la actividad de las unidades de la empresa.

La tributación de las empresas tendría que seguir principios de fuente “puros”, con tipos de gravamen moderados y sin exenciones para los pagos de intereses u otros costes; todos los pagos transfronterizos dentro de MNEs o de ellos a sus accionistas deberían quedar exentos. No habría consolidación en el ámbito de la Unión Europea; por tanto no se permitiría la compensación de beneficios y pérdidas. Esto no debería interpretarse como una desventaja, porque lo que se pretende es considerar la tributación de las sociedades como una suerte de contraparte para los beneficios locales y reconocer que, desde el punto de vista de la eficiencia, es mejor no gravar rentas empresariales efectivas.

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